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五部門詳解城市如何“煥然一新”|界面新聞 · 中國

界面新聞記者 | 張倩楠

界面新聞編輯 | 劉海川

“截至2024年底,常住人口城鎮(zhèn)化率達到67%,9.4億人生活在城鎮(zhèn)?!?025年5月20日,住房城鄉(xiāng)建設部副部長秦海翔在國務院新聞辦新聞發(fā)布會上介紹,當前,我國城市發(fā)展從大規(guī)模增量建設轉向存量提質(zhì)改造和增量結構調(diào)整并重,進入了城市更新的重要時期,人民群眾的需要從“有沒有”轉向“好不好”。

在此背景下,《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》已正式印發(fā),5月15日向社會公開發(fā)布?!兑庖姟访鞔_提出了8項重點任務,包括,加強既有建筑改造利用,推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造,開展完整社區(qū)建設,推進老舊街區(qū)老舊廠區(qū)城中村等更新改造,完善城市功能,加強城市基礎設施建設改造,修復城市生態(tài)系統(tǒng),保護傳承城市歷史文化等。

2025年5月20日,住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、金融監(jiān)管總局有關負責人出席國務院新聞辦新聞發(fā)布會,介紹相關支持政策與工作進展。

住建部:補齊小區(qū)、社區(qū)設施建設和服務的短板

住房城鄉(xiāng)建設部副部長秦海翔介紹,2019—2024年,全國累計開工改造老舊小區(qū)28萬個,惠及了居民4800萬戶、超過了1.2億人,共改造提升各類老化管線36萬公里,增設停車位387萬個,建設養(yǎng)老、托育等各類社區(qū)服務設施7.8萬個。此外,各地大力推進居住建筑的節(jié)能改造,累計實施改造4.46億平方米;各地還積極推進既有住宅加裝電梯,并作為一項民生實事工程來抓好落實。

“《意見》將推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造、開展完整社區(qū)建設作為持續(xù)推進城市更新行動的重要任務。下一步,住房城鄉(xiāng)建設部將指導地方切實抓好組織實施?!?秦海翔介紹,一方面,在完成“十四五”城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務的基礎上,繼續(xù)深入推進,重點做好小區(qū)內(nèi)老化管線改造,消除安全隱患。開展建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修,小區(qū)環(huán)境及配套設施改造建設、小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造,支持有條件的樓棟加裝電梯。另一方面,持續(xù)開展完整社區(qū)建設,因地制宜配建和完善社區(qū)養(yǎng)老、托育等“一老一小”公共服務設施以及停車、充電等市政配套設施。

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在城市基礎設施建設改造方面,秦海翔表示,將繼續(xù)抓好“里子”工程,持續(xù)推進城市燃氣、供水、污水、排水、供熱等地下管網(wǎng)的升級改造,因地制宜建設地下綜合管廊。持續(xù)提升城市的安全韌性,實施城市排水防澇提升工程,推進城鎮(zhèn)燃氣的安全整治,加快推進城市生命線安全工程建設,對城市市政設施進行實時監(jiān)測、動態(tài)預警、有效處置,切實消除安全隱患。此外,加快推進新型城市基礎設施建設,運用信息化、數(shù)字化手段,提升基礎設施的智慧化水平,加快完善基礎設施建設運維的長效管理制度,探索城市建設運營投融資新模式,不斷提升城市基礎設施建設和管理服務水平。

自然資源部:“老城不能再拆”,深化土地制度改革

“目前我國經(jīng)濟發(fā)展正在由高速增長的階段轉向高質(zhì)量發(fā)展的階段,城市更新成為國土空間全域范圍里面持續(xù)完善城市功能、優(yōu)化空間布局、提升環(huán)境品質(zhì)、激發(fā)經(jīng)濟社會活力的空間治理過程?!?自然資源部總規(guī)劃師張兵說,自然資源部立足職能,通過建立自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”,加強存量資源資產(chǎn)調(diào)查,摸清數(shù)量、權屬和利用情況,并落實“老城不能再拆”的要求,針對性地開展城市內(nèi)部自然和人文歷史方面的空間要素調(diào)查,形成統(tǒng)一的底圖底數(shù)。

張兵介紹,自然資源部努力發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領作用,加強對專項規(guī)劃的指導和底線約束,協(xié)同推進城市更新行動。當前全國已經(jīng)基本完成市縣國土空間總體規(guī)劃這個“1”的基礎上,積極聯(lián)合所有參與到城市更新行動各部門的力量,構建“1+N”的規(guī)劃工作格局,形成工作合力。

此外,自然資源部積極支持各地編制城市更新專項規(guī)劃,指導落實總體規(guī)劃的戰(zhàn)略定位和空間布局,依法依規(guī)做好與詳細規(guī)劃的銜接。健全“定期體檢、五年一評估”制度,持續(xù)對自然、人文歷史等各類資源資產(chǎn)開發(fā)保護狀況進行動態(tài)監(jiān)測預警,對法定規(guī)劃實施的狀況進行體檢評估,并加強信息共享,為經(jīng)營主體提供高效的規(guī)劃服務。

“這其中要特別關注的是超大特大城市,規(guī)劃在空間上要發(fā)揮好對超大特大城市轉變發(fā)展方式的引領作用和促進作用,深化土地制度改革,強化政策實施保障,激發(fā)城市活力?!?張兵說。

張兵表示,將持續(xù)深化詳細規(guī)劃改革,適應存量時代城市更新發(fā)展的需要。提高要素精準保障能力和水平,“嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提升效率”,切實提高建設用地集約化程度,編制規(guī)劃的時候要盡可能高度重視研究清楚建什么房、誰來用、誰來買,特別要加強對存量盤活優(yōu)化的機制研究。

財政部:加大資金投入,落實好稅費優(yōu)惠政策

城市更新需要大量資金資源要素的投入。財政部經(jīng)濟建設司司長郭方明介紹,“十四五”以來,財政部共安排中央補助資金約1594億元,支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。2023年以來安排中央補助資金153億元,支持推進城中村改造?!笆奈濉逼陂g安排中央補助資金約600億元,支持60個城市系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設,帶動總投資1600億元。2024年安排中央預算內(nèi)投資、超長期特別國債、增發(fā)國債等資金超過4250億元,支持地方開展城鎮(zhèn)燃氣管道更新改造、城市排水防澇提升工程等項目。

“在加大資金投入的同時,我們積極落實好稅費優(yōu)惠政策,如企業(yè)所得稅‘三免三減半’,城鎮(zhèn)土地使用稅、城市基礎設施配套費、教育費附加減免等。下一步,我們將繼續(xù)通過這些渠道持續(xù)發(fā)力。” 郭方明說。

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此外,郭方明介紹,將擴大地方政府專項債投向領域和用作項目資本金范圍,加大對城市更新相關項目的支持。發(fā)揮政策性金融的撬動作用,鼓勵政策性銀行在風險可控、財務可持續(xù)的前提下,對符合條件的城市更新項目提供支持;完善城鄉(xiāng)居民住宅巨災保險制度,更好提供巨災風險保障。積極探索政府引導、市場運作、全社會參與的可持續(xù)城市更新投融資模式,鼓勵民營企業(yè)參與基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營,吸引社會資本、社區(qū)、居民等各方面積極參與到城市更新工作中來。

金融監(jiān)管總局:將出臺城市更新貸款管理辦法

“為落實好《意見》要求,按照國務院的總體部署,金融監(jiān)管總局正在制定專門的城市更新項目貸款管理辦法。” 金融監(jiān)管總局統(tǒng)計與風險監(jiān)測司司長廖媛媛介紹。

“以前,金融機構向城市更新各個領域提供不同類型的貸款產(chǎn)品,分別對應著不同的貸款管理制度和辦法,不完全是針對城市更新工作而制定。”廖媛媛表示,近年來,城市更新的理念和內(nèi)涵還在不斷豐富和完善。因此,總局這次制定的新辦法,不是對某一個局部領域,也不是對某一項任務,而是聚焦城市更新行動本身,通過實施城市更新項目清單管理,明確金融機構貸款的條件和流程,引導金融機構更好滿足城市更新項目的合理融資需求,切實加大金融支持力度。

廖媛媛介紹,城市更新貸款實行項目清單制管理,由城市政府對項目進行初選,金融機構對備選項目自主評審,形成城市更新貸款項目清單,增強融資的精準性、適配性和有效性。金融機構自主決策,針對不同類型的項目特點,合理合規(guī)設置業(yè)務品種、貸款額度、期限、利率、還款方式等。金融機構應該充分考慮城市更新項目特點,在全面測算項目綜合收益和風險基礎上,開展授信審批和風險管控,做好專款專用和資金封閉管理。

國家發(fā)展改革委:健全運營維護體制,完善價格收費機制

“將持續(xù)加大中央投資支持力度?!眹野l(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司負責人趙成峰介紹,2025年中央預算內(nèi)投資專門設立城市更新專項,支持城市更新相關公益性基礎設施和公共服務設施建設,在已支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造等項目的基礎上,擴圍支持城市危舊住房、老舊街區(qū)(廠區(qū))轉型提質(zhì)等工程。

“目前,我們正在抓緊組織計劃申報和項目評審等工作,將于今年6月底前下達2025年城市更新專項中央預算內(nèi)投資計劃?!?趙成峰介紹,同時,在“兩重”建設超長期特別國債資金安排中,將繼續(xù)對城市地下管網(wǎng)及設施建設改造項目給予支持。此外,用好地方政府專項債券,繼續(xù)支持符合條件的城市更新項目建設。

“城市更新項目投資額較大,單靠政府的投入是遠遠不夠的,必須建立多元化、多層級的資金投入機制。要圍繞完善投入機制、提高投入效率,調(diào)動各方力量積極參與。” 趙成峰介紹,對于市場化程度較高、經(jīng)營屬性較強的,要進一步充分發(fā)揮市場機制作用;對于回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域,要充分發(fā)揮政府和社會資本合作新機制、基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)等作用。引導支持政策性銀行專項借款、銀行信貸資金更好參與項目建設。鼓勵各地充分挖掘項目價值,探索創(chuàng)新城市更新模式,對投融資模式創(chuàng)新性強、有較好示范性的項目,中央投資將優(yōu)先予以支持。

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